10月26日，省政府印發了《山東省人民政府關于貫徹落實國發〔2016〕14號文件進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》（魯政發〔2016〕26號，以下簡稱《實施意見》）。《實施意見》出臺對于完善我省特困人員救助供養制度具有重要意義。

一、《實施意見》出臺背景

特困人員救助供養是我國一項傳統的社會救助制度。自上世紀50年代以來，為解決城鄉“三無”人員生存保障問題，國家和省分別建立起農村五保供養制度、城市“三無”人員救濟和福利院供養制度。2014年，國務院頒布施行《社會救助暫行辦法》，將農村五保供養和城市“三無”人員救助制度統一為特困人員供養制度。同年，我省頒布的《山東省社會救助辦法》，也將特困人員救助供養列為8項基本社會救助制度的一項內容。2016年2月，國務院出臺《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》，對特困人員救助供養制度進行了具體闡釋和細化，對于打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會和促進公平正義、維護社會穩定具有十分重要的意義。2016年10月，省政府出臺《實施意見》，在國家文件的基礎上，結合我省實際，提出具體工作任務，進一步完善了我省特困救助供養制度體系，切實維護特困人員的基本生活權益。

二、《實施意見》主要內容

《實施意見》包括三個部分，對特困人員救助供養工作的總體要求、主要任務和保障措施都進行了明確闡述。《實施意見》主要提出明確特困人員對象范圍、建立精準識別機制、落實救助供養形式、明確救助供養內容、科學制定救助供養標準、規范辦理程序、提升供養服務機構管理服務水平等七大任務。《實施意見》還明確了加強組織領導、強化資金保障、做好制度銜接、加強監督管理、引導社會參與、加強宣傳培訓等六項保障措施。

三、特困救助供養制度主要變化

（一）在制度設計上，過去農村實行五保供養政策，城市“三無”人員納入低保政策進行保障。特困人員救助供養制度則把城鄉人員統籌到一個制度下。

（二）在對象認定上，符合“三無”的老年人、殘疾人、未滿16周歲的未成年人，都可以納入特困人員救助供養的范圍，做到應救盡救、應養盡養。區別于過去和其他社會救助制度認定過程，特困人員在認定后，還要對其生活自理能力進行評估，劃分等級。

（三）在供養標準制定上，過去按照分散供養和集中供養分別制定供養標準，《實施意見》將供養標準劃分為基本生活標準和照料護理標準，基本生活標準滿足特困人員基本生活所需，照料護理標準按照差異化原則，根據特困人員自理能力和服務需求分類制定。

（四）在供養方式上，鼓勵具備生活自理能力的特困人員在家分散供養，并規定對分散供養的除提供基本生活物質保障外，還要委托親友、村委會、供養機構、社會組織等為其提供日常看護、住院陪護等服務；對完全或部分喪失自理能力的特困人員，優先提供集中供養服務，按照便于管理的原則，就近安排到相應的供養服務機構。

（五）特困救助供養與其他政策銜接，按照《實施意見》要求，符合相關條件的特困人員，可同時享受普惠性政策待遇，如城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險等社會保險和高齡津貼等。對于相同性質的社會救助政策不再重復享受，納入特困人員救助供養范圍的，不再適用最低生活保障政策。納入孤兒基本生活保障范圍的，不再適用特困人員救助供養政策。納入特困人員救助供養范圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。

四、《實施意見》主要亮點

《實施意見》在國發〔2016〕14號文的基礎上，結合我省實際，對以下內容作了進一步明確、細化和創新：

（一）擴大繼續享受特困人員救助供養的范圍和內容。特困人員中的未成年人，滿16周歲后仍在接受普通高等教育的，可繼續享受特困人員供養待遇。將教育救助向前延伸，對在學前教育階段就讀普惠性幼兒園的特困人員，給予教育救助。

（二）全面開展摸底排查建檔。對現有農村五保對象、城市“三無”人員，以及其他符合救助供養條件的困難群眾開展一次全面摸底排查。對已納入救助供養范圍的人員進行重新甄別，對摸底排查出的符合條件人員及時納入救助供養范圍。以縣級為單位，按照“一人一檔案”的要求，全面建立特困人員分類管理檔案，專人管理。

（三）明確救助供養金使用方式。集中供養的特困人員，其供養金按救助供養標準撥付給供養服務機構；分散供養的特困人員，其供養金的基本生活標準部分發放給其個人，供養金的照料護理標準部分可由縣級民政部門或鄉鎮（街道辦事處）統籌使用，用于向供養人員提供日常照料或生病護理服務。

（四）提出自理能力評估標準。參照有關標準，運用是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標評估特困人員生活自理能力。對開展老年人能力評估的地區，評定為“能力完好”的可認定為具備生活自理能力；評定為“輕度失能”、“中度失能”的可認定為部分喪失生活自理能力；評定為“重度失能”的，可認定為完全喪失生活自理能力。

（五）明確特困人員救助供養辦理程序。對申請、受理審核、審批、終止等程序中所需材料、辦理時限、受理單位等作出明確規定，確保程序完備、操作規范、檔案資料齊備。

（六）明確供養服務機構護理照料人員與特困人員比例。根據實地調研和借鑒外省先進經驗，提出各地可按照護理照料服務人員與自理、部分喪失和全部喪失生活自理能力的人員分別不低于1:10、1:6、1:3的比例配備工作人員。