一、《三反意見》出臺的背景

    近年來，我國宏觀經濟保持平穩健康發展，社會秩序總體和諧穩定。與此同時，各類經濟犯罪特別是洗錢、涉眾型經濟犯罪、涉稅違法犯罪以及暴力恐怖活動形勢依然嚴峻，金融領域違法違規現象突出，給人民群眾合法權益和國家安全造成了損害和不容忽視的威脅。為進一步健全國家治理體系和現代金融監管體系，有效防范洗錢、恐怖融資和逃稅違法犯罪活動，國家“十三五”規劃明確要求“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管措施，完善風險防范體制機制”，中央全面深化改革領導小組將“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制”列為深化改革重點任務。

    在國際上，洗錢、恐怖融資和逃稅已經成為全球性公害，跨境洗錢、恐怖融資和逃稅的資金規模龐大，威脅世界金融秩序和經濟發展。因此，二十國集團（G20）等國際組織將打擊洗錢、恐怖融資和逃稅作為完善世界經濟金融秩序的重要組成部分。在2016年G20杭州峰會公報中，習近平主席和各國領導人共同承諾要完善制度，提升國際社會打擊洗錢、恐怖融資和逃稅的能力。

    根據國內外反洗錢、反恐怖融資和反逃稅工作（以下簡稱“三反”工作）的新形勢，按照中央全面深化改革領導小組的部署，人民銀行、稅務總局和公安部作為牽頭部門，會同反洗錢工作部際聯席會議各成員單位，共同研究制定了《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（以下簡稱《三反意見》）。

    二、《三反意見》的主要內容和意義

    《三反意見》從健全工作機制、完善法律制度、健全預防措施、嚴懲違法犯罪活動、深化國際合作、創造良好社會氛圍六個方面，提出了二十余項具體措施，包括進一步完善反洗錢工作部際聯席會議制度，建立國家洗錢和恐怖融資風險評估機制，密切反洗錢行政主管部門、稅務機關與監察機關、偵查機關、行政執法機關、金融監管部門間的協調合作與信息共享，探索建立特定非金融機構反洗錢監管制度，發揮會計師、律師等專業服務機構積極作用，強化反洗錢義務機構主動防控風險意識和能力，拓寬反洗錢監測分析數據信息來源，完善跨境異常資金監控機制，嚴懲洗錢等違法犯罪活動，深化雙邊和多邊國際合作，加強自律組織管理，提升社會公眾反洗錢、反恐怖融資和反逃稅意識。

    《三反意見》遵循推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，著重從體制機制上提出完善措施，明確了當前“三反”工作需要著力加強的工作任務，是《反洗錢法》頒布十周年來對國家反洗錢體系最全面的頂層設計，也是我國在“三反”工作領域深化改革的總體規劃。通過落實《三反意見》各項措施，國家“三反”工作體系將更加完善，有利于有效防控風險，也有利于維護國家安全和金融安全。

    三、《三反意見》對健全工作機制提出的新要求

    “三反”工作涉及面廣、工作鏈條長，需要構建協調順暢、運轉高效的工作機制。以反洗錢工作為例，構建完善的反洗錢工作機制，需要反洗錢行政主管部門和銀行、證券、保險等金融業監管部門以及特定非金融行業主管部門加強對行業機構的監督管理，督促各類反洗錢義務機構和從業人員盡責履職；也需要反洗錢行政主管部門、偵查機關充分利用金融情報挖掘線索、破獲案件，以確鑿的證據支持檢察機關依法起訴和法院依法審判洗錢及各類上游犯罪案件；還需要與反洗錢國際組織、外國對口部門開展廣泛的多邊、雙邊合作交流。

    早在2002年，我國就建立了跨部門的反洗錢工作部際聯席會議，目前共有23家成員單位，包括最高人民法院、最高人民檢察院、國務院辦公廳、外交部、公安部、國家安全部、監察部、民政部、司法部、財政部、住房城鄉建設部、商務部、海關總署、稅務總局、工商總局、新聞出版廣電總局、中國人民銀行、國務院法制辦、銀監會、證監會、保監會、外匯管理局和軍委聯合參謀部。反洗錢義務機構已覆蓋銀行業、證券業、保險業和非銀行支付等行業，形成了較完整的反洗錢工作體系。

    為了應對當前“三反”工作面臨的新形勢、新任務，《三反意見》提出健全六項工作機制，其中首要任務是“加強統籌協調、完善組織機制”，要求進一步完善反洗錢工作部際聯席會議制度，統籌“三反”監管工作，強化部門間組織協調機制，制定整體戰略、重要政策和措施，并推動貫徹落實。同時，還要建立國家反洗錢和反恐怖融資戰略形成機制、優化打擊犯罪合作機制、健全監管合作機制、健全數據信息共享機制、研究資源保障機制等任務，充分調動各部門、各層級的積極性，加強溝通協調，形成運行有序的良好機制，為“三反”工作的長遠發展奠定堅實基礎。

    四、《三反意見》提出建立特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資監管制度、發揮專業服務機構在反洗錢領域積極作用的意義

    經過十多年的發展，我國反洗錢和反恐怖融資監管已經全面覆蓋了銀行業、證券業、保險業、非銀行支付機構和銀行卡清算機構，基本實現了對金融領域的全覆蓋，金融體系反洗錢工作在識別和協助打擊洗錢、恐怖融資及上游犯罪方面的成效逐漸顯現。與此同時，洗錢和恐怖融資手法也在不斷變化，逐步向一些非金融領域蔓延。為此，人民銀行對部分非金融行業的洗錢風險開展了持續的監測分析，并借鑒有關國際經驗，會同相關主管部門共同研究社會組織、房地產中介機構、珠寶和貴金屬經銷商、公司注冊代理機構以及會計師、律師和公證行業被洗錢和恐怖融資活動利用的潛在風險，探索發揮以上行業機構和從業人員及早發現和識別洗錢、恐怖融資活動專業優勢的有效途徑。下一步，將逐步擴展反洗錢監管覆蓋范圍，建立特定非金融機構反洗錢監管制度，更好地預防洗錢和恐怖融資風險。特別是要發揮好會計師事務所、律師事務所、公證處等專業服務機構作為市場經濟“守門人”的作用，發揮會計師、律師、公證員專業領域優勢，服務和支持反洗錢工作，同時也可促進這些專業服務機構進一步健康發展、維護自身良好社會聲譽。

    考慮到以上行業在業務模式、行業結構等方面與金融行業存在較大差異，人民銀行將與行業主管部門共同探索建立適應行業特點、符合反洗錢工作需要的工作模式，更加側重行業主管部門的行政監管和行業協會的自律管理。

    五、《三反意見》提出的加強反洗錢監管主要措施

    《三反意見》提出健全預防措施、有效防控風險，其中最關鍵的措施就是加強反洗錢監管。反洗錢監管是“三反”工作的重要基礎。隨著洗錢等非法資金活動的不斷演變，反洗錢監管工作必須適應新形勢，不斷擴大監管范圍、創新監管模式、完善監管手段、堵塞監管漏洞。為此，《三反意見》在加強反洗錢監管方面提出了多項政策措施：

    一是強調反洗錢行政主管部門與金融監管部門之間的協調配合，進一步發揮金融監管部門作用，強化對反洗錢義務機構準入環節的合法性審查，加強反洗錢日常合規監管，在行業監管規則中嵌入反洗錢相關要求，構建涵蓋事前、事中和事后的完整監管鏈條。

    二是提出適時擴大反洗錢監管范圍。統籌考慮監管資源保障，近期要重點研究建立對非營利性組織、房地產中介機構、貴金屬銷售機構、會計師事務所、律師事務所和公證機構的反洗錢監管制度，探索適應非金融領域的反洗錢監管模式。

    三是進一步完善反洗錢監管模式。強化法人監管措施，優化監管政策傳導機制，突出反洗錢義務機構法人總部的重要作用，在法人總部層面強化董事、監事、高級管理層的反洗錢履職責任，督促反洗錢義務機構加強自我管理、自主管理，建立對新產品、新業務的洗錢風險評估機制，根據風險水平采取有效防控措施。

    四是采取多種方式提升監管工作效率。突出防控風險為本，通過開展國家洗錢風險評估查找高風險領域和薄弱環節，有針對性加強監管投入，提高監管工作效能，促進監管信息的互通共享。